---

Отговорност на държавата за нарушаване правото на ЕС

Отговорност на държавата за нарушаване правото на ЕС

Автор: адв. Даниела Симеонова-Коруджиева, член на САК

В нормативните актове на Европейския съюз не се съдържат изрични материалноправни предпоставки, които да обуславят отговорност на националната държава за нарушаване правото на ЕС. Съдът на Европейския съюз (СЕС) в практиката си извежда за първи път такива в делата С-46/93 и С- 48/93 – в общо решение по няколко обединени дела СЕС извлича три универсални предпоставки.

1. Нарушена правна норма от правото на ЕС – независимо от вида на акта, който е нарушен (директива, която няма директен ефект или друг акт);
2. Нарушението да е съществено;
3. Да е налице причинна връзка между нарушението и претърпените вреди;

СЕС с решението си от 5 март 1996 г. по съединените дела С-46/93 и С-48/93 извежда универсалния характер на принципа за отговорност на държавите членки, който следва да е валиден във „всеки случай, когато държава членка наруши правото на ЕС, независимо от това кой е държавният орган, чието действие или бездействие е в основата на неизпълнението на задължението“.

СЕС формулира именно отговорност на държавата, тъй като държавата следва да гарантира спазване на правото на ЕС. Държавата членка има задължението да гарантира пълния ефект, който правото на ЕС предоставя на частноправните субекти. Тази отговорност е на основание чл. 4, пар. 3 от ДЕС. Също така, задължение на държавите-членки е да създадат процедура за търсене на отговорност от всички публични институции, когато със своите актове, действия или бездействия са нарушили правото на ЕС и това нарушение е съществено.

Така чрез практиката на СЕС е изведена необходимостта от регламентиран процесуален ред за търсене на отговорност – който следва да е принципно сходен с реда, по който се реализира отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) за нарушено национално право. Именно в ЗОДОВ е установена процедура с облечен ред за търсена на отговорност ( а не по общия ред по ЗЗД), като от наша гледна точка, същата процедура следва да е приложима при разглеждане на дела за отговорност на държавата от нарушаване на правото на ЕС.

По този въпрос е образувано съвместно тълкувателно дело № 2/2015 на ВКС и ВАС по въпросите:

Кой е компетентният съд, който следва да разгледа искова молба с правно основание чл. 4, пар. 3 от ДЕС, с която се търси реализиране на отговорността на държавата за нарушение на правото на ЕС?

Кое е приложимият процесуален ред за разглеждане на искова претенция с правно основание чл. 4, пар. 3 от ДЕС?

Отговорите на тези въпроси имат съществено практическо значение. Тъй като редът по ЗОДОВ е облекчен, а държавната такса е проста, докато по общия исков ред е пропорционална (4% от цената на иска), то отговорът касае практически достъпът до правосъдие. Ноторен факт е, че високите държавни такси са пречка в много случаи да се търси справедливо решение от съд.

Тълкувателното дело № 2/2015 на ВКС и ВАС е понастоящем спряно, тъй като Варненски административен съд е изпратил преюдициално запитване пред Съда на ЕС със същите въпроси – доколкото СЕС има прерогатив да тълкува нормите свързани с прилагането на европейското право. Става дума за Преюдициално запитване, отправено от Административен съд – Варна (България) на 14 ноември 2016 година – Николай Кантарев / Българска народна банка (Дело C-571/16)[1].

Въпросът, който съвпада с този, който е поставен за разглеждане в ТД 2/2015 е:

Разпоредбата на чл.4, пар.3 от Договора за ЕС и изискванията, поставени от Съда по делото Frankovich, следва ли да се тълкуват в смисъл, че не допускат исковете за вреди от нарушения на правото на ЕС да се разглеждат по ред, като този по чл.45 и чл.49 от ЗЗД, който изисква внасяне на пропорционална държавна такса и доказване на виновно поведение, както и по ред, като този по чл.1 от ЗОДОВ, който макар да предвижда носенето на обективна отговорност и съдържа специални правила, улесняващи достъпа до съд, се прилага само за вреди от отменени незаконосъобразни актове и незаконосъобразни фактически действия/бездействия на администрацията, и не обхваща хипотези на нарушения на правото на ЕС, извършени от други държавни органи, с правни действия/бездействия, които не са отменени по съответния ред?

Наблюдава се противоречива практика  по въпроса –

Например в Определение №30 по ч. гр. д. №7269/2014 г. на IV гражданско отделение на ВКС[2] се приема, че по искове за обезщетяване на вреди, причинени от съд, в резултат на нарушение на правото на ЕС, се дължи пропорционална държавна такса.

“Отговорът на въпроса според настоящия състав на ВКС, ІV г.о., е, че по иск за обезщетяване на вреди, причинени от съд в резултат на нарушение правото на Европейския съюз, се дължи държавна такса по чл.2 от Тарифата за държавните такси, които се събират от съдилищата по ГПК и разпоредбата на чл.2а от същата тарифа е неприложима. Нормата на чл.2а от тарифата е специална и в нея изрично е посочено, че “По искове за обезщетение по ЗОДОВ се събира такса, както следва:

1. от граждани, еднолични търговци и юридически лица с нестопанска цел – 10 лв.;
2. от юридически лица, без посочените по т. 1 – 25 лв.”

Обезщетенията, предвидени в ЗОДОВ са изчерпателно изброени и се съдържат в разпоредбите на чл.2, чл.2а и чл.2б от посочения закон. В нито една от визираните разпоредби не се предвижда отговорност на държавата за вреди причинени от съд в резултат на нарушение правото на Европейския съюз.”

В определение № 269 от 08.05.2015 г. по ч. гр. д. №1867/2015 г. на ВКС, III гражданско отделение[3] се приема, че приложим следва да е редът по ЗОДОВ. Тъй като по него са предвидени специални правила, улесняващи достъпа до съд – таксите са прости (10 лв. за граждани и 25 лв. за юридически лица), а разноските по делата и изпълнението не се внасят предварително.

“От една страна в националното ни право липсва специално уредено производство, по което да се реализира отговорността на държавата за вреди от нарушения на общностното право. От друга страна предявените пред националния съд искове за обезщетяване на тези вреди следва да бъдат разгледани – и то по ред, който не е по-неблагоприятен отколкото този за подобни искове, засягащи само националното право. Такъв ред за сходни искове представлява редът по ЗОДОВ.

Това е единственият предвиден във вътрешното законодателство специален ред за разглеждане на искове, свързани с отговорността на държавата за вреди – като законът е създаден предвид общата разпоредбата на чл.7 от Конституцията на Република България за отговорност на държавата за вреди от незаконни актове и действия на нейни органи и длъжностни лица. В предметния му обхват е включена отговорност от незаконни актове, действия и бездействия на администрацията /чл.1 ЗОДОВ/; от дейност на правозащитните органи /чл.2 ЗОДОВ/; от дейност на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество /чл.2а ЗОДОВ/; от дейност на органите на съдебната власт за нарушение на правото на разглеждане и решаване на делото в разумен срок /чл.2б ЗОДОВ./.

Касае се за обективна отговорност /каквато е и извъндоговорната отговорност на държавата по чл.4 пар.3 ДЕС./ – при която се дължи обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от длъжностното лице /чл.4 ЗОДОВ/. ”

Другият въпрос от преюдициалното запитване е:

Разпоредбата на чл.4, пар.3 от Договора за ЕС и принципите на равностойност и ефективност, трябва ли да се тълкуват в смисъл, че при липсата на национална уредба, допускат компетентността на съда и реда за разглеждане на исковете за вреди от нарушения на правото на ЕС да се определят според публичния орган, който е извършил нарушението и според характера на действието/бездействието, с което е осъществено нарушението, при положение, че прилагането на тези критерии има за последица разглеждане на исковете от различни съдилища – общи и административни, по различен процесуален ред – ГПК и АПК, изискващ внасяне на различни държавни такси – пропорционални и прости, и доказване на различни предпоставки, вкл. наличието на виновно поведение?

По него също има противоречиви разрешения в практиката[4]. С Определение №895 [5]/15.12.2014 по дело №6936/2014 на ВКС, ГК, III г.о.- се приема, че „в случай, че вредите се претендират извън посочените по-горе хипотези, отговорността на държавата, респ. съответните държавни органи, следва да се реализира по общия исков ред при спазване на общо установените принципи за законност, равенство и справедливост, когато доказателствената тежест ще бъде за страните да установят фактите, на които основават своите искания, а именно съответното нарушение на норма на ЕС или национална правна норма [6]“.

С определение №5 от 12.02.2015 г. подело №65/2014 г. смесен петчленен състав на ВКС и ВАС[7] приема, че когато предявеният иск е с „правно основание чл. 4, § 3 от Договора за Европейския съюз – претендира се обезщетение за вреди, претърпени от частноправен субект на държава-членка на ЕС, в резултат на неправилно „имплементиране“ на общностни норми в националното законодателство и постановяване на административен акт и влязъл в сила съдебен акт в нарушение на Правото на ЕС“ следните обстоятелства са определящи:

„Принципът на отговорността на държавите-членки за вреди от нарушаване правото на ЕС въз основа на принципа на лоялно сътрудничество по чл. 4, § 3 от ДЕС е развит от съдебната практика на СЕС. Практиката на СЕС предвижда, че националните съдилища, чиято задача е да прилагат Общностното право в рамките на компетентността си, трябва да гарантират пълното действие на общностните норми и да защитават правата, които те дават на лицата. Цялостната ефективност на нормите на Общността би била накърнена, ако лицата нямат възможност да получат обезщетение при засягане на правата им от нарушение на Общностното право по вина на държава-членка, поради което принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправни субекти от неизпълнение на правото на ЕС по вина на държавата, е присъщ на системата на Договора за ЕС.

В това отношение СЕС е приел, че увредените частноправни субекти имат право на обезщетение на горното основание при кумулативното наличие на три материалноправни предпоставки, а именно: 1. предмет на нарушената правна норма на Съюза да е предоставянето на права на частноправните субекти, 2. нарушението на тази норма да е достатъчно съществено и 3. да съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната от частноправните субекти вреда /Решение по дело Danske Slagterier, Решение от 26 януари 2010 г. по дело С-118/08 г./

При липсата на право на Общността, вътрешният правен ред на всяка държава-членка определя компетентните съдилища и регламентира процедурните правила за производствата, предназначени да осигурят пълна защита на правата на лицата, които те придобиват от Общностното право. /Решение на СЕО от 19 ноември 1991 г., Andrea Francovich Danila Bonifaci и други срещу Република Италия – обединени дела С-6/90 и С-9/90/.

Тъй като националното ни законодателство не предвижда отделен, специален процесуален ред, по който да се реализира отговорността за вреди, причинени на частноправни субекти в резултат на неприлагането на общностното право по вина на България като държава – членка на ЕС/ независимо кой е публичният орган, извършил нарушението, т.е. независимо дали е орган на законодателната, съдебната или изпълнителната власт/, съгласно утвърдената съдебна практика на СЕС в този случай националният съд следва да приложи инцидентно такива процесуални правила, които не са по-неблагоприятни от тези, регулиращи подобни вътрешни искове /принцип на равностойност/, които, едновременно с това, не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от общностния правов ред / принцип на ефективност/ В т. см. Решение на СЕС от 13 март 2007 г. по дело С-432/05/.

С оглед всичко гореизложено и предвид цитираните по-горе принципи на лоялно сътрудничество, на равностойност и ефективност, както и предвид установените от практиката на СЕС материалноправни основания за ангажиране отговорността на държавата ни по чл. 4, § 3 от ДЕС, настоящият смесен състав на съдии от ВКС и ВАС приема, че в случая е неприложима разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от ЗОДОВ – т.е. така предявеният иск не може и не следва да се разглежда по АПК във връзка с чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, поради което административният съд не е компетентен да разгледа същия.

Административните съдилища са компетентни да разглеждат искове за присъждане на обезщетение за вреди, причинени на граждани и юридически лица, единствено и само в хипотезата на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, а всички други претенции за обезщетения за вреди, извън чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, са родово подсъдни на общите граждански съдилища /вреди по чл. 45 и следващите от ЗЗД или по чл. 2 от ЗОДОВ/. Съгласно разпоредбата на чл. 1, ал. 1 във вр. с ал. 2 от ЗОДОВ пред административните съдилища като първа инстанция се предявяват искове за вреди, причинени от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на държавни органи или длъжностни лица при и по повод осъществяване на административна дейност. За да може да бъде ангажирана отговорността на държавата по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, следва да е налице отменен като незаконосъобразен административен акт, видно от разпоредбата на чл. 204, ал. 1 от АПК.

Некомпетентността на административния съд да разгледа предявения в случая иск се обосновава, както следва:

1. Искът е предявен срещу ответниците Народно събрание на РБългария и Върховен административен съд, които не са административни органи, осъществяващи при функционирането си, вкл. и в конкретния случай, административна дейност.
2. Не е налице отменен като незаконосъобразен административен акт, от който да се претендират вредите, каквото е императивното изискване на 204, ал. 1 от АПК. Нито приемането на законови разпоредби, противоречащи на регламент на Комисията на ЕС, нито постановяването на окончателно съдебно решение в противоречие с нормите на общностното право, могат да се приравнят на фактически действия и бездействия при и по повод осъществяването на административна дейност, за да попадат по какъвто и да било начин под регулацията на разпоредбата на чл. 204, ал. 4 от АПК.

Предвид гореизложеното компетентен да разгледа предявения от „ЗПТ“ АД – гр. Стралджа иск по чл. 4, § 3 от ДЕС е Софийски градски съд. Преценявайки характеристиките на предявения иск на база фактическите твърдения в исковата молба и с оглед установените от съдебната практика на СЕС принципи за равностойност и ефективност, Софийски градски съд е компетентен да прецени по кой национален ред следва да бъде разгледан иска – дали по реда и на основанията по чл. 2 от ЗОДОВ или по реда на чл. 45 и следващите /в частност чл. 49/ от ЗЗД.“

В определение № 57 от 17.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 16/2014 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Мадлен Петрова[8] се приема: „Отговорността на държавата – членка за неизпълнение на договорите и актовете на институциите не е уредена изрично както в Договорите, така и във вторичното право на ЕС, но е допустима съгласно решението на Съда на ЕС по дела С-6/90 и С-9/90 Andrea Francovich et Danila Binifaci, според което „принципът на отговорност на държавата за вреди, причинени на частноправни субекти вследствие на нарушения на общностното право, за които носи отговорност държавата е присъщ на системата на Договора“. Правното основание на тази отговорност се определя от нормата на чл. 4, § 3 от Договора за европейския съюз /ДЕС/, която предвижда, че държавите членки са длъжни да предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на задълженията си произтичащи от Договорите и актовете на институциите на Съюза. При неизпълнение – държавата следва да предприеме всички необходими мерки за преустановяването му и да поправи последиците от това неизпълнение. Последното включва и задължението за обезщетяване на вредите, настъпили вследствие на нарушението.

В правото на ЕС не се съдържат разпоредби относно реда за ангажиране на отговорността на държавата – членка по чл. 4, § 3 от ДЕС, поради което и в съответствие с принципа за процесуална автономия, процесуалният ред за разглеждане на исковете се определя от националните процесуални правила. Това включва и правилата за определяне на компетентния съд.

От изложеното в обстоятелствената част на исковата молба, предявена от Криома ЕООД против Столична община, уточнена с молба от 16.10.2013 г. е видно, че претендираната обезвреда се основава на неизпълнение на задължения, предвидени в правото на ЕС – по чл. 191, § 2 от ДФЕС и по чл. 14, § 1 от Директива 2008/98/ЕО на ЕП и Съвета относно отпадъците при определяне размера на такса за битови отпадъци и нейното установяване. По силата на чл. 6, ал. 1, т. 1 от ЗМДТ таксата за битови отпадъци се събира от общините. Правомощията по определяне размера на таксата за битови отпадъци, съгласно чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ са възложени на общинския съвет, чрез издаването на решение за всяко населено място. По силата на чл. 9б от ЗМДТ във връзка с чл. 4, ал. 1 от същия закон, установяването, обезпечаването и събирането на местните такси по този закон, в това число и такса битови отпадъци се извършват от служители на общинската администрация, по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. От цитираната правна уредба следва, че дейността по определяне размера на таксата за битови отпадъци и нейното установяване е административна дейност, която се характеризира с разпоредително – властнически характер и се осъществява от административни органи – органите на местно самоуправление и местна администрация. В конкретният случай ищецът твърди, че нарушението на правото на ЕС, от което претендира обещетение е причинено от Столичния общински съвет при определяне размера на таксата за битови отпадъци и от служители на СО по повод на нейното събиране. Ищецът не твърди, че вредите, които претендира произтичат от нарушение на правото на ЕС при осъществяване на законодателна или правораздавателна дейност. Искът се основава на твърдения за вреди, настъпили от нарушение на правото на ЕС при изпълнение на административна дейност по чл. 66, ал. 1 от ЗДМТ и по чл. 9б от ЗМДТ от органите на местно самоуправление и местна администрация и като такъв попада в приложното поле на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Поради това приложимият процесуален ред за неговото разглеждане е този, предвиден за ангажиране отговорността на държавата и общините по искове за обезщетение на вреди, причинени при и по повод осъществяването на административна дейност. На основание чл. 128, ал. 1, т. 5 от АПК във връзка с чл. 1, ал. 2 от ЗОДОВ в този случай искът е родово подсъден на административните съдилища.“

Всичко изложено идва да покаже колко значимо е очакваното тълкувателно произнасяне –  дали исковете ще се разглеждат по правилата на ЗОДОВ или по общите правила на ЗЗД. Тъй като различията досежно дължимата държавна и процесуалният ред са различни.

От наша гледна точка – и предвид това, че от практиката на СЕС е изведена необходимостта от регламентиран процесуален ред за търсене на отговорност, който следва да е принципно сходен с реда, по който се реализира отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) за нарушено национално право, същата процедура следва да е приложима при разглеждане на дела за отговорност на държавата от нарушаване на правото на ЕС.

 

[1] Преюдициално запитване, отправено от Административен съд – Варна (България) на 14 ноември 2016 година – Николай Кантарев / Българска народна банка (Дело C-571/16)

Език на производството: български; Запитваща юрисдикция; Административен съд – Варна;

(http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=187461&pageIndex=0&doclang=BG&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=554794)

[2] http://domino.vks.bg/bcap/scc/webdata.nsf/vCourtActsByCase/344EE6F7B2085996C2257DCB004F57BA

[3] http://domino.vks.bg/bcap/scc/webdata.nsf/Keywords/A36B5448F38A73B4C2257E350040FA72

[4] По въпроса „Кой е приложимият процесуален ред за разглеждане на искова претенция с правно основание чл. 4 § 3 от Договора за Европейския съюз – този по З., общия исков ред или друг ред за защита?”, който жалбоподателят твърди, че е противоречиво разрешаван от съдилищата, са приложени: Определение № 432 от 06.03.2014 г. на Апелативен съд – П. по ч.гр.д. № 237/2014 г.; Определение № 22 от 10.01.2013 г. на Окръжен съд – Пазарджик по ч.гр.д. № 1086/2012 г.; Определение № 21 от 10.01.2013 г. на Окръжен съд – Пазарджик по ч. гр. д. № 1090/2012 г. и Определение № 57 от 07.17.2014 г. на смесен състав на ВКС и ВАС постановено по реда на чл. 135, ал. 4 АПК по адм. д. № 16/2014 г.,

[5] http://domino.vks.bg/bcap/scc/webdata.nsf/vCourtActsByCase/486EF47A33E99179C2257DAF003391E6

[6] http://domino.vks.bg/bcap/scc/webdata.nsf/vCourtActsByCase/486EF47A33E99179C2257DAF003391E6

[7] http://freecases.eu/Doc/CourtAct/4168364

[8] http://freecases.eu/Doc/CourtAct/1786059

---