Относно предложенията за изменения в ЗКН

Становището е по повод предложения за изменения в ЗКН и е публикувано първо в групата „Право на град“, на страницата на Гражданска инициатива за опазване на културно-историческото наследство (ГИОКИН) и на heritage.bg

Относно предложенията за изменения в ЗКН

автор: адв. Д. Симеонова-Коруджиева

Предложените през м. юли изменения в ЗКН, макар и кратки, ще доведат до значителни промени в режимите на опазване на недвижими културни ценности. Маскирани зад похвалното иначе желание за децентрализация и забързване на забавени в НИНКН административни преписки, всъщност ще ни изправят пред фактически отказ на държавата (в лицето на компетентните органи) да контролира и опазва, както и да възпрепятства опасни намеси, изменения и накрая разрушаване на недвижими културни ценности.

Да, действително има забавяния в произнасянето и да, действително налице е централизация, но преодоляването на тези дефекти не може да се случва с премахване на режима на опазване. Защото измененията фактически ще доведат до това.

Как? Най-вече с желанието да се въведе в специалния ЗКН т.н. мълчаливо съгласие. Това означава, че с изтичането на двумесечния срок за становище по чл. 84, ал. 1 влиза в действие презумпцията за мълчаливо съгласие. Предвид ясната отнапред претовареност на НИНКН (поради дългогодишно намаляване в щата) всяко просрочие ще означава, че имаме зелена светлина за всякакви намеси, били те и най-бутафорни, кичозни и съсипващи съответната недвижима културна ценност.

Следва да се отбележи, че съгласно нашето административно право действа принципът на МЪЛЧАЛИВИЯ отказ. Т.е. когато не е предвидено в специален закон действие на мълчаливо съгласие, прилага се винаги принципът на мълчаливия отказ. Административнопроцесуалния кодекс (АПК) обаче предвижда адекватна защита срещу мълчаливия отказ, така че от наша гледна точка мотивите, в които се излага като аргумент, че мълчаливото съгласие ще доведе до забързване на администрацията са голословни. Понастоящем при надхвърляне на срока остава отворен пътя за процедура, развиваща се пред съд, с която може да се оспори и пребори както неоснователното бездействие на административен орган, така и непроизнасянето – като се обжалва мълчаливия отказ. Ако той е неоснователен, съдът постановява незабавно произнасяне или извършване на съответното действие. Т.е. има предвиден процесуален ред за защита и от мълчалив отказ, и от неоснователно бездействие на органа да извърши определено действие.

Опит да се въведе бе направен през 2006 г., но тогава законодателят го спря с аргумента, че така се създава възможност за корупция. Подобен опит имаше и през март 2015 г., когато Патриотичния фронт направи предложения за изменения в чл. 58 от АПК, които бяха отхвърлени, включително от ПГ на ГЕРБ с аргумента, че ще улесни корупцията в администрацията. „Много по-лесно е да мотивираш чиновниците да бездействат и така автоматично да се сдобиеш с определени облаги“, обяснява шефът на правната комисия Данаил Кирилов пред в-к „Сега“ (бр. 24.03.2015 г.). Възниква въпросът: На какво основание да се смята, че при опазването на културното наследство тези опасения не са валидни?

Понастоящем е силно ограничена сферата, в която действа принципът на мълчаливото съгласие (Преди в Закона за административното производство (ЗАП), а от 2006 г. и в новия АПК се регламентира, че  „непроизнасянето в срок се смята за мълчалив отказ да се издаде акта” (чл. 58). От 2003 г. със Законът за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (Закон за режимите), се въведе частично принципа на мълчаливото съгласие в отношенията между бизнеса и администрацията. Според чл.28 от Закона за режимите „при издаването на разрешение и на удостоверение за извършване на еднократни сделки или действия се прилага мълчаливо съгласие, ако в закон не е предвидено друго”), затова ни се струва особено опасно допускането му точно в сферата на опазване на културното наследство, в която сфера нанесените вреди са необратими и са далеч от извършване на еднократна услуга, при каквато понастоящем изолирано действа принципът.

От наша гледна точка, не е налице никаква нужда да се въвежда мълчаливо съгласие, защото е отнапред ясно, че целта на това „нововъведение“ е всъщност да се заобиколят режимите за опазване и разрешаване на намеси. Също така, доколкото забавянията се дължат на ограничения брой щатни служители в НИНКН ни се струва нецелесъобразно да се променя принципът на опазване, установен в закона, вместо да се преодолеят пречките във функционирането на института. Парадоксално в законопроекта дори се предвижда назначаване на нарочни служители на общинско ниво за т.н. специализирани звена, вместо да се реорганизира и разшири капацитета на НИНКН като се възстановят отделите му на териториален принцип. Така от една страна би се постигнала децентрализация, биха се забързали процедурите и от друга – отпада необходимостта от промени в самия закон. Това че не се предприемат действия в такава посока, а се сочат такива цели, за нас показва, че целите всъщност са да се заобикаля НИНКН, а по същество да се преодолее и самия режим на опазване (без да бъде изрично отменян, което би било твърде скандално, но ще се постигне същия резултат).

Наред с горното, към законопроекта не се съдържа изискуемата по закон финансова обосновка по отношение на общините (да поемат издръжката и да осигурят експерти за предвидените „специализирани звена“), няма доказателства, че в наличната численост са налице съответните специалисти.

С оглед изложеното, изказваме категорично несъгласие с предложените изменения:

1. Предложението за изменение, като се премахне компетентността на министъра на културата да съгласува инвестиционните проекти за изграждане и поставяне на паметници, монументално-декоративни структури и елементи в публични пространства в урбанизирани и извънселищни територии, както и тяхното преместване или премахване, а такава остане само за паметници СЪС СТАТУТ НА КУЛТУРНИ ЦЕННОСТИ е опасно, тъй като ще доведе до отказ от поне минимална закрила на всички паметници, монументално-декоративни структури и елементи в публични пространства, които не са преминали през формалния регистрационен режим и включване в листата. ЗКН и международните актове предвиждат закрила на всички недвижими културни ценности, независимо дали са вписани или не в регистъра. Вписването няма конститутивно действие, а има значение доколкото с него започва да действа специален режим на закрила, съобразно категорията и започват да важат ограниченията за намеси и пр. Тъй като на практика огромен брой паметници монументално-декоративни структури и елементи в публични пространства не са вписани, отпадането на това изискване би довело до пълна свобода на действие спрямо всички обекти, които не са минали през процедура по регистрация.

Съгласно ЗКН кметовете на общини и общински съвети имат съвсем различни функции от НИНКН – чл. 17 и 18. Предложеното изменение довежда до смесване на функции и компетентности, които ще бъдат дублирани с цел заобикаляне на режимите на закрила.

2. Създаването на специализирани звена само по себе си не е непременно негативно, но само при доказване реалния капацитет на общините да се изпълнят това задължение (финансов и експертен) и без дублиране на компетентност с НИНКН (т.е. компетентност само в рамките на чл. 17 както е понастоящем) и най-малко влизане в сила след няколко години за да се обезпечи адекватното изпълнение на подобно задължение.
3. Приложението за изменение и допълнение в чл. 84 за съгласувателна компетентност на предвидените специализирани звена в общините следва да отпадне, тъй като – от една страна се посочи ограничения капацитет (включително експертен), който е неясен, недоказан и би довел до сериозни и непоправими вреди по отношение на огромен брой недвижими ценности. Възражения могат да се посочат и спрямо простия териториален принцип, доколкото има общини с концентрация на огромен брой недвижими културни ценности (напр. Копривщица, Несебър, Велико Търново и пр. ) и такива с минимален или никакъв. Т.е. целесъобразно е тази децентрализация да не е опростена до административното деление на общините, а съобразно културните ценности и тяхната локация. Такава децентрализация спокойно може да се осъществи чрез създаване на териториални деления на НИНКН по местата с голяма концентрация на паметници. Въвеждането на щатни бройни експерти и въобще създаването на нарочни специализирани звена предвидени в законопроекта е безсмислено за много общини, а за други би било недостатъчно.

И понастоящем действащата нормативна уредба в ЗКН позволява създаване на териториални звена на НИНКН (чл. 18 ал. 3 е предвидено, че за осъществяване на функциите си НИНКН може да създава териториални звена.). Т. е. уредбата позволява да бъде задоволена необходимостта от експерти на определени места „за да се забързат административните преписки“ и не е необходимо да се изменя закона за да се осъществи такава децентрализация и то не само където е необходимо, а навсякъде (ненужно и необосновано задължение за обособяване на специални звена във всяка община, което както се посочи е нецелесъобразно и финансово и експертно необосновано).

4. За мълчаливото съгласие в областта на опазване на културното наследство – категорично против по изложени по-горе съображения.