Конституционният съд обяви за противоконституционна нормата на чл.189, ал.13 от Закона за движение по пътищата. Наказателни постановления и електронни фишове, с които е наложена глоба до 50 лв. вече могат да се обжалват пред съд.

По искане на омбудсмана на РБ, Конституционният съд се произнесе и обяви за  противоконституционна нормата на чл.189, ал.13 от Закона за движение по пътищата – Решение №1/ 01.03.2012г. по КД №10/2011г.

Аргументите, изложени от омбудсмана на РБ – г-н Константин Пенчев  са, че чл. 189, ал. 13 от ЗДвП ограничава конституционно гарантираното право на защита, тъй като се явява пречка за обжалването на съставяните по ЗДвП наказателни постановления и електронни фишове за налагане на глоба под  50 лева. Противоречие има и спрямо нормата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията на РБ (защото принципът на върховенство на закона изисква мерките, засягащи основни права на гражданите да бъдат предмет на състезателно производство пред съд), чл. 120 , ал. 1 и 2(тъй като ЗДвП взема за критерий за обжалване единствено размера на наложеното административно наказание). Нещо повече, нормата на ЗДвП е в противоречие и с чл. 6, §1 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи ( в сила за РБ от 1992г.), защото нарушава правото на всеки от справедлив и публичен процес в разумен срок от независим и безпристрастен съд, която норма е с пряко действие и други доводи.

Становища по делото са представили Народното събрание (изготвено от Комисията по транспорт, информационни технологии и съобщения), Министерският съвет, министърът на вътрешните работи, министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията, Върховният касационен съд, Висшият адвокатски съвет, Съюзът на българските автомобилисти и Българската браншова асоциация “Пътна безопасност”.

Както искането на омбудсмана, така и становищата, които са представили заинтересуваните страни, в общ план и в детайли обсъждат разпоредбите на чл. 56 и чл. 120, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията и извеждат от тях аргументи в полза или против установяването на противоконституционност на чл. 189, ал. 13 ЗДвП.

В мотивите си Конституционният съд, заявява, че съдебният контрол за законност върху актовете и действията на администрацията, който установява чл. 120, ал. 1 от Конституцията, е присъща на правовата държава характеристика, от една страна, и конкретен израз на принципа за разделението на властите и подчинението на изпълнителната и съдебната власт на закона, от друга.

Конституционният съд се позовава на собствената си тълкувателна практика: „В стремежа си да утвърди принципите на правовата държава и на разделението на властите Конституцията развива идеята за съдебния контрол за законност върху актовете и действията на администрацията чрез установяването на обща клауза за обжалване от гражданите и юридическите лица на всички административни актове, които ги засягат. В своята практика Конституционният съд многократно е посочвал важното значение, което има разпоредбата на чл.120, ал.2 от Конституцията, както и нейното основополагащо значение като своеобразна гаранция за утвърждаването на принципа на правовата държава, разделението на властите и подчинението на изпълнителната и съдебната власт на закона (Решение № 13/1993 г. по к.д. № 13/1993 г.; Решение № 21/1995 г. по к.д. № 18/1995 г.; Решение № 18/1997 г. по к.д. № 12/1997 г.; Решение № 8/1999 г. по к.д. № 4/1999 г.; Решение № 3/2002 г. по к.д. № 11/2002 г.). Текстът на чл. 120, ал. 2 от Конституцията не говори специално за съдебно обжалване, но не би трябвало да има съмнение, че има предвид тъкмо него, доколкото той не може да не се свърже с ал. 1 на чл. 120 от Конституцията и систематическото си място в главата, посветена на съдебната власт. Следователно общата клауза, която този текст установява, има предвид тъкмо съдебното обжалване.

Именно предвид ролята и значението на общата клауза Конституционният съд винаги е тълкувал ограничително възможността да се изключи съдебното обжалване на административните актове, която допуска чл. 120, ал. 2 in fine от Конституцията (Решение № 8/1999 г. по к.д. № 4/1999 г.; Решение № 3/2002 г. по к.д. № 11/2002 г.).

Именно предвид ролята и значението на общата клауза Конституционният съд винаги е тълкувал ограничително възможността да се изключи съдебното обжалване на административните актове, която допуска чл. 120, ал. 2 in fine от Конституцията (Решение № 8/1999 г. по к.д. № 4/1999 г.; Решение № 3/2002 г. по к.д. № 11/2002 г.). Изключенията от правилото според него могат да се оправдаят единствено с особено важни интереси на гражданите и обществото и да се отнасят само за отделни като вид административни актове, следователно малко на брой, при това задължително да не попадат в сферата на основните права или принципа на правовата държава (Решение № 7/1995 г. по к.д. № 9/1995 г.; Решение № 18/1997 г. по к.д. № 12/1997 г.; Решение № 5/2006 г. по к.д. № 1/2006 г.). Когато забраната за съдебно обжалване обхваща и административни актове, които засягат основни права, Конституционният съд вече е посочвал, че това би било допустимо само когато защитаваната ценност има приоритет пред тях и извежда националната сигурност като фактор, който може да оправдае ограничението на достъпа до съдебно обжалване по отношение на административни актове (Решение № 5/1997 г. по к.д. № 25/1996 г.; Решение № 8/1999 г. по к.д. № 4/1999 г.; Решение № 4/2001 г. по к.д. № 15/2000 г.; Решение № 3/2002 г. по к.д. № 11/2002 г.), защитата на обществения интерес (Решение № 11/2003 г. по к.д. № 9/2003 г.) или особено важни интереси на гражданите и обществото, без да се накърняват основни права на гражданите (Решение № 5/2006 г. по к.д. № 1/2006 г.). При това Конституционният съд си запазва правото при сезирането му да преценява във всеки конкретен случай доколко законодателната целесъобразност в тази насока се упражнява в конституционно установените граници.“

В мотивите към решението, Конституционният съд обобщава, че както искането, така и становищата по делото търсят аргументи в тцитираната практика на Конституционния съд по чл. 120, ал. 2 in fine от Конституцията, за да обосноват тезите си относно противоконституционността на чл. 189, ал. 13 ЗДвП.

Според Конституционния съд обаче „от тази конституционна разпоредба не могат да се черпят аргументи по настоящото дело. Текстът, както той изрично посочва, се отнася до административните актове. Наказателните постановления по чл. 189, ал. 13 ЗДвП не са административни актове, а предвид естеството си представляват правораздавателни актове, макар че се издават от административен орган и в тях се определят административни наказания. Административното наказване има за предмет налагане на административно наказание, както и на съпровождащи го други вторични санкции във връзка с разрешаване на правен спор при следване на определено състезателно производство. Самото наказателно постановление, което се издава от административно-наказващия орган, предвид естеството и реквизитите си има характер на правораздавателен акт. Обратно, предмет на чл. 120, ал. 2 от Конституцията са всички административни актове – индивидуални, общи и нормативни. Няма как текстът да се тълкува разширително, още повече с оглед изключението от общото правило. Ето защо и чл. 120, ал. 2 от Конституцията не може да бъде конституционна опора за въвеждане на изключение от общата клауза за съдебен контрол специално върху наказателните постановления, с които се налагат административни наказания, както се твърди в някои от становищата. То обаче може да обхваща принудителните административни мерки, които се налагат с индивидуален административен акт, доколкото по този начин се защитават висши конституционни ценности, като например националната сигурност.

Напротив, в правовата държава, когато става въпрос за правораздавателна дейност, достъпът до съд трябва да бъде винаги открит (Решение № 6/2008 г. по к.д. № 5/2008 г.).“ – заключава Конституционният съд.

Категорично се заявява, че „ограничението да се обжалват наказателни постановления и така да се допусне осъществяване на правораздаване без да е гарантирана възможност за достъп до съд противоречи на чл. 119 от Конституцията. Същото би следвало да важи и за електронните фишове, доколкото те се приравняват от закона към наказателните постановления (чл. 189, ал. 11 ЗДвП). Въобще санкционирането с наказателни постановления и издаваните въз основа на тях актове по чл. 189, ал. 13 ЗДвП е правораздаване и елиминирането на достъпа до съд, който окончателно да се произнесе по него, влиза в противоречие с принципа на правовата държава.“

В решението на КС са обсъдени и доводите относно другата конституционна разпоредба, на която се опира аргументацията на страните по делото: „Другият текст, който се обсъжда в искането и в становищата по делото като основание за обявяване на чл. 189, ал. 13 ЗДвП за противоконституционен, е чл. 56 от Конституцията. Той разпорежда, че всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. Конституционният съд неколкократно се е произнасял, че то е основно право, което е универсално (Решение № 15/1993 г. по к.д. № 17/1993 г.; Решение № 1/2008 г. по к.д. № 10/2007 г.; Решение № 6/2010 г. по к.д. № 16/2009 г.). Правото на защита с оглед съдържанието си има различни аспекти, но най-вече то е право на активно поведение на всеки гражданин, чиито права са нарушени или пък са засегнати негови законни интереси. Тълкуван стриктно, текстът показва, че правото на защита не е ограничено само до съдебната защита. Ако защитата бъде постигната по административен ред и буквата, и духът на разпоредбата ще бъдат спазени (арг. от чл. 56, изр. второ от Конституцията).“

Конституционният съд счита, че съвместното тълкуване на разпоредбата на чл.56 от Конституцията във връзка с чл. 117 и чл. 119 от Конституцията води до заключението, че съдебната защита поначало е основната форма на защита в правовата държава. Следователно тълкуването на чл.56 от Конституцията във връзка с чл. 117, чл. 119 и чл. 120 от Конституцията, според конституционните съдии, утвърждава идеята, че в правовата държава съдебната защита на правата е определящата форма на защита. (Така и в практиката на КС, що се касае до общата клауза за съдебно обжалване на административните актове като част от правото на защита по чл. 56 от Конституцията (Решение № 5/1997 г. по к.д. № 25/1996 г.; Решение № 2/2000 г. по к.д. № 2/2000 г.; Решение № 6/2008 г. по к.д. № 5/2008).

Според мотивите на конституционните съдии, евентуално изключение, което допуска чл. 120, ал. 2 от Конституцията по отношение правото на съдебна защита, може да се оправдае с необходимостта да се защитят конституционни ценности, които са от по-висш порядък. „Но когато става дума за осъществяване на правораздаване, а административното наказване представлява правораздаване, съдебната защита винаги трябва да съществува като възможност и никакви съображения не могат да я изключат при положение, че съдилищата са органите, които Конституцията овластява да правораздават.“

В мотивите се подчертава още, че в искането си омбудсманът, когато обосновава противоконституционността на чл. 189, ал. 13 ЗДвП, черпи аргументи и от чл. 6, § 1 КЗПЧОС в качеството му на критерий за определяне съдържанието на правото на защита по чл. 56 от Конституцията. Тъй като съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията този текст е станал част от вътрешното право на Република България, някои съдилища се позовават тъкмо на този текст, за да елиминират разпоредбата на чл. 189, ал. 13 ЗДвП и да се произнасят по този тип дела. Развити са задълбочени доводи в тази насока – че тълкуването на разпоредбите на Конституцията, свързани с основните права, трябва да бъде съобразено с нормите на КЗПЧОС (Решение № 3/2011 г. по к.д. № 19/2010 г.).

С оглед навежданите от заинтересовани страни по делото доводи за малозначителност, КС подчертава изрично, че малозначителността като основание за недопустимост на съдебната защита отскоро е изрично установена и в Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи. Член 35, § 3, (b) КЗПЧОС предвижда, че индивидуална жалба може да не бъде допусната за разглеждане на основание, че причинените вреди са незначителни, но наред с други условия поставя и изискването жалбата да е била разгледана от национален съд: „Очевидно Конвенцията не отстъпва от позицията, че маловажността на нарушението и размерът на санкцията могат да имат някакво значение за елиминирането на достъпа до съд, когато става въпрос за основни права и по-специално за правото на защита“.

След изключително прецизното обсъждане на наведените от страните доводи, съдът завършва своите мотиви със заключението, че „да се допусне елиминиране или редуциране на съдържанието на основни права или на тяхното упражняване по съображения за целесъобразност е недопустимо, защото нарушава принципа за правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) и внася промени в баланса между изпълнителната и съдебната власт (чл. 8 от Конституцията), без да има някаква опора в основния закон. Единствено само съображения, които пряко се отнасят към правото на защита, могат да бъдат използвани, за да се въвеждат някакви диференциации в правния му режим“.

По така изложените от КС съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд обявява за противоконституционен чл. 189, ал. 13 от Закона за движението по пътищата (обн., ДВ, бр.20 от 5 март 1999 г., посл. изм., ДВ, бр.19 от 8 юни 2011 г.).

Следва да се има предвид, че обявяването на дадена норма или акт за противоконституционна има за последица автоматичното й неприлагане, съгласно чл. 22, ал. 2 на ЗКС. КС не е овластен да буквално отмени закон и/или норма (правомощието да отменя принадлежи на единствено на законодателния орган по Конституция – Народното събрание), но в този случай,  съответният нормативен текст престава да се прилага, да бъде нормативен/законов регулатор, актът се обезсилва и губи действието си. Съгласно чл. 14, ал. 6 на Закона за Конституционния съд: „Решенията на съда са задължителни за всички държавни органи, юридически лица и граждани.“

За сведение прилагам списък на актове (определения и решения) на съдилища, който и преди постановяването на обсъденото тук решения са допускали обжалваемост на постановления за глоби с размер до 50 лева и са прилагали директно чл. 6 на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи:

Определение/16.04/2010г. на Административен съд – Кюстендил по ч.к.н.а.х.д. № 90/2010г.; Определение/10.06/2010г. на Административен съд – Кюстендил по ч.к.н.а.х.д. № 171/2010г.; Определение 1297/28.05/2010г. на Административен съд – Бургас по ч.к.н.а.х.д. № 607/2010г.; Определение 23/26.10/2010г. на Административен съд – Шумен по ч.к.н.а.х.д. № 200/2010г.; Определение 98/18.04/2011г. на Административен съд – Велико Търново по ч.к.н.а.х.д. № 10069/2011г.; и др.

Самото Решение на КС на РБ №1/ 01.03.2012г. по КД №10/2011г. можете да прочете: тук.