Правни проблеми при управлението на културното наследство. Недвижимо културно наследство

Недвижимо културно наследство е легален термин, употребяван многократно в действащия към настоящия момент закон за културното наследство. Управлението на недвижимото културно наследство е сложен процес, който изисква системност в дейностите и разнопосочна компетентност. Разбира се, специално управлението предполага подробна и адекватна правна регламентация. В този смисъл логично е да се направи анализ на действащата уредба, за да се изясни всъщност доколко действащи са законовите хипотези и какви възможности всъщност предоставят.

Правните механизми касаят управлението предимно, защото задават рамката на конкретните политики спрямо наследство. Може да се обоснове извода, на базата на правния анализ и развитието на законодателството касаещо културното наследство, че тези конкретни публични политики се развиват.

Културното наследство е обект на закрила още от самото създаване на българската държава. Тази закрила дори още от самото начало на възстановяване на държавността е във формата за легално закрепени правила и мерки.

В теорията се обособяват три периода в развитието на политиките за опазване на културното наследство:

• От 1888г. до началото на 50те години на XX век.
• От 50те години на XX век до 1989г.
• От 1989г. до днес.

Предмет на анализ тук  ще бъде само действащата уредба.  Самият трети период – от 1989 до днес може да бъде разделен на два подпериода, доколкото има съществена разлика в уредбата на ЗПКМ (отм.) и ЗКН, действащ от 2009г.

През 1969 е приет действащият до 2009 Закон за паметниците на културата и музеите. През този период има вече формирана система за опазване на културното наследство, която отговаря на същността на тогавашната политическа система. Функциите по издирване, регистрация, архивиране, инвестиране и изпълнение се осъществяват от създадения през 1957 НИПК (Национален институт за паметниците на културата), подчинен на Комитета за култура (по-късно Министерство на културата). Контролът върху дейностите касаещи паметниците на културата се осъществява от местните административни органи – Общинските съвети, чрез съответните служби и органи по култура, както и от местните музеи.

Според ЗПКМ (отм), в зависимост от оценката за научната, историческата и архитектурната и художествена стойност паметниците се разделят на 4 категории:

• Природни и културни обекти със световно значение, включени в листата на ЮНЕСКО;
• Паметници с национално значение;
• Паметници с местно значение;
• Паметници за сведение;

Понятието „паметник на културата“  се въвежда в ЗПКМ. Това са обявените по реда на чл.4, ал.1 недвижими паметници на културата и декларираните от НИПК и инвентираните в музеите и музейните сбирки предмети. При частично изменение на закона през 2005 статут на недвижими паметници на културата придобиват  всички археологически обекти, градежи и паметни места и прилежащата им декоративна и художествена украса на територията и в акваторията на РБ.

В действащата тогава Наредба №5 на МК е регламентирана процедурата за обявяване на недвижими паметници на културата:

• Идентифициране, при което обектите са издирват, локализират и описват; (идентификационна карта)
• Деклариране от НИПК според предварителна оценка за културно-историческата им стойност; (декларационни списъци, уведомяват се всички)
• Заключителна комплексна оценка; (окончателна х-ка и категория)
• Утвърждаване, обнародване и регистриране: за категория „световно значение“ от комитета за световно наследство чрез Националната комисия по предложение на министъра на културата, за режим ‚резерват“ – от МС по предложение на министъра на културата и МРРБ, за вс. останали паметници от мин. на културата.

И при действието на ЗКПМ и на сегашния ЗКН, уредбата на недвижимите паметници е разпиляна  и в други специални закони, подзаконови актове, регулиращи различни сфери на обществените отношения – околна среда, териториално устройство (ЗУТ и наредби), Закон за собствеността, Закон за защитените територии, Закон за подземните богатства, Закон за собствеността и ползването на земеделски земи, Закон за опазване на околната среда, ЗКПО, ЗМДТ, Закон за меценатството и др.

След присъединяването на България към ЕС през 2007 част от законодателството ни става и правото на ЕС и всички регламенти и директиви на ЕС във връзка с опазването, износа и т.н. на културни ценности са вече приложими.

През 2009 след бурни дебати и обществени дискусии се приема изцяло нов Закон за културното наследство. Понастоящем, вътрешната уредба (изброяването не включва международните действащи, ратифицирани и приети по съответния ред актове) е в следените нормативни актове:

Закон за собствеността, Закон за културното наследство, Наредба за обхвата, структурата и методологията за изработване на плановете за опазване и управление на единичните или груповите недвижими културни ценности, приета с ПМС №45 от 25.02.2011г., обн. ДВ, бр.19 от 8.03.2011г.; Наредба №Н-2 от 6.04.2011г. за създаване, поддържане и предоставяне на информацията от автоматизирана информационна система „Археологическа карта на България“, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр.32 от 19.04.2011г.; Наредба №Н-3 от 3.12.2009г. за реда за извършване на идентификация и за водене Регистъра на движими културни ценности, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр.101 от 18.12.2009г.; Наредба №Н-4 от 11.12.2009г. за реда за водене на Регистъра на експерти по чл. 96, ал. 3 от ЗКН, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр.2 от 8.01.2010г.; Наредба №Н-6 от 11.12.2009г. за формиране и управление на музейните фондове, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр.2 от 8.01.2010г.; Наредба №Н-00-0001 от 14.02.1011г. за извършване на теренни археологически проучвания, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр.18 от 01.03.2011г.; Наредба №Н-00-0005 от 8.06.2010г. за условията и реда за възпроизвеждане на културни ценности в копия, реплики и предмети с търговско предназначение, издадена от министъра на културата, обн., ДВ, бр.46 от 18.06.2010г., изм. Бр.58 от 30.07.2010г.;

Няколко са новите неща в уредбата. Най-напред, съгласно чл. 18, ал. 1 ЗКН се създава орган – Националният институт за недвижимо културно наследство (НИНКН), който има статута на държавен културен институт с национално значение в областта на опазване на недвижимото културно наследство.

Националният институт за недвижимо културно наследство (НИНКН) е държавен културен институт с национално значение с научноизследователски и експертни функции в областта на недвижимото културно наследство. Националният институт за недвижимо културно наследство може да създава филиали на териториален принцип. Той е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на културата.

Съгласно ЗКН, правомощията и компетентността на  Националният институт за недвижимо културно наследство включва следните дейности:

1. подпомага министъра на културата при упражняване на неговите правомощия по провеждане на държавната политика в областта на опазването на недвижимото културно наследство;

2. взаимодейства с културни институти, с научни и други организации в страната и в чужбина в областта на недвижимото културно наследство;

3. провежда научноизследователска дейност по издирване и проучване на недвижимото културно наследство и методология в тази област;

4. изготвя комплексни оценки и научно мотивирани предложения за регистрация на недвижими културни ценности;

5. предлага на министъра на културата да определи режимите за опазване на недвижимите културни ценности, изготвя проекти на планове за опазване и управление, становища за съгласувателна дейност, експертизи, планови задания, пилотни проекти и други по недвижимото културно наследство;

6. извършва специализирано документиране на недвижими културни ценности и дигитализиране на наличната информация за тях;

7. поддържа Националния регистър на недвижимите културни ценности с национален архивен фонд и информационен център;

8. създава, поддържа и развива автоматизирана информационна система за недвижимото културно наследство;

9. осъществява и други правомощия, определени в закон.

Устройството и дейността на НИНКН се определят с правилник, приет от Министерския съвет.

Внимание следва да бъде отделено и на процедурата по ЗКН, касаеща идентифицирането на недвижимите културни ценности. Идентифицирането е системен процес, чрез който се разкрива тяхната научна и културна стойност и обществена значимост и се извършва класификацията и категоризацията им по реда на ЗКН. Процедурата по идентифициране има за цел да посочи реда за идентифициране и деклариране на недвижими обекти като културни ценности.

Идентифицирането на недвижими културни ценности включва:

1. издирване – локализиране и установяване на основната видова принадлежност на обекта чрез обхождане и оглед на място или изследване на архивни и материални свидетелства;

2. изучаване – интердисциплинен научно-изследователски процес, обхващащ проучване на място, разкриване на научната и културната характеристика на обекта и специализирано документиране;

3. предварителна оценка – изразяваща се в установяване на научната и културната стойност и обществена значимост на обекта, неговата автентичност и степен на съхраненост, взаимодействие със средата и с обществото.

Издирването, изучаването и предварителната оценка представляват отделни етапи на идентифицирането на недвижим обект като недвижима културна ценност с оглед неговото деклариране.

Издирването и  и изучаването на недвижими културни ценности, с изключение на археологическите, се извършва от НИНКН, от научни организации, висши училища, музеи, физически и юридически лица по:

1. ежегодни териториални програми, утвърдени от министъра на културата, или

2. предложения на общинските органи, областните управители, физически и юридически лица.

Широкият кръг лица, които съгласно ЗКН могат да предложат идентификация ( а и деклариране) на недвижими обекти като културни ценности може да бъде разглеждано в положителен смисъл, доколкото е възможност за опазване и управление на културно наследство без оглед на конкретното право на собственост върху конкретното наследство.

Процедурата по деклариране на обекти, които могат да бъдат определени като недвижими културни ценности, се извършва от Министерството на културата въз основа на предварителна оценка на тяхната културна и научна стойност и обществена значимост.

С декларационния акт, издаден от министъра на културата, се определя научната и културната стойност на недвижимия обект, предварителната му класификация и категория, както и временните режими за неговото опазване.

Всяко физическо или юридическо лице може да прави предложение за деклариране на недвижими обекти до Министерството на културата. Предложението може да се прави и чрез съответния регионален инспекторат по опазване на културното наследство. Декларационният акт и приложенията към него се съхраняват в НИНКН, като копия от тях се изпращат до съответните общински администрации, които поддържат местните архиви на недвижимите културни ценности, както и до съответния регионален инспекторат по опазване на културното наследство.

Регистрация се прави, когато от комплексната оценка се установи, че декларираните недвижими обекти имат качества на недвижими културни ценности, директорът на НИНКН прави предложение до министъра на културата за тяхната окончателна класификация, категоризация и режими за опазване.

В настоящата статия няма да бъдат обхванати относимите разпоредби в други специални закони. Нямаме за цел и да обхванем всички значими процедури и регламенти по действащия закон за културното наследство, тъй като обхватът му на действие е пределно широк.Но така очертаните рамки на уредбата дават относително ясна представа за посоката на развитие на уредбата и основните рамки. Конкретни правни казуси, свързани с действието на ЗКН ще бъдат предмет на допълнителни разработки и изследвания. Правни проблеми свързани с недвижимо културно наследство, следствие на регламентация в други специални закони – Закон за устройство на територията, Закон за концесиите и възможността за концесия на недвижимо културно наследство ще бъдат изследвани в последствие, както и правната уредба на движимите културни ценности по ЗКН.